中国政法大学民商经济法学院  胡静教授：

2018年12月26日，中国政法大学民商经济法学院胡静教授出席中国电子质量管理协会主办的2018年电器电子行业绿色发展年会暨电子污染防治英雄会，并介绍了2019年1月1日起实施的《土壤污染防治法》。

胡静教授介绍,《土壤污染防治法》2018年8月31日经全国人大常委会通过，生效时间是2019年1月1日。

《土壤污染防治法》第四条第二款规定：“土地使用权人从事土地开发利用活动，企业事业单位和其他生产经营者从事生产经营活动，应当采取有效措施，防止、减少土壤污染，对所造成的土壤污染依法承担责任。”

《土壤污染防治法》强调两点：

第一点，从责任的类型上看，《土壤污染防治法》规定了预防责任。

第二点，从责任的主体上看，不仅仅有污染者，还包括土地使用权人，这和大气、水、固废仅规定污染者负担完全不同。

《土壤法》中的预防和保护部分，主要是倡导性和指示性，重点在第四章，风险管控和修复。

土壤的污染来源于大气尘降、水污染或者固体废物的污染，最后进入到土壤，土壤是所有污染物的受纳体，注定了这样一个法事后责任部分应当非常重要，在其他的国家，土壤立法基本也是贯彻这样一个思路。责任主体解决土壤污染后谁来修复的问题。第一责任人是排污者，贯彻的是污染者负担的原则。土地使用权人承担一种递补的责任，土地使用权人的担责有条件，按照该法的规定，担责的条件是污染责任人无法认定。

关于责任人认定，《土壤法》区分为农用地和建设用地，两种土地的污染责任人都是由行政机关认定。农用地这部分由农业、林业会同生态环境和自然资源主管部门认定。建设用地是生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。认定办法由国务院环保部门会同有关部门进行制定，认定办法目前还没有出台。

把土地使用权人纳入进来背后的法理基础是行为责任和状态责任。行为人或者排污者承担行为责任，因为其排污行为导致土壤污染后果的发生，行为责任基于因果关系。只要造成了污染，污染者就要承担一种无过错责任，即便没有过错也要承担责任。土地使用人承担的责任在法理上称为状态责任，这样一种状态责任不是基于因果关系，土地使用权人自己也是受害者，该责任是基于对于物的管理。先行承担责任有两种情况：

第一，没有任何过错，意味着完全是代人受过，完全为污染者背锅，这种情况下可向污染者索赔所有的损失（前提是能找到）。

第二，土地使用权人有过错，土地的污染因为土地使用权人的过错和污染责任人共同造成的，要承担一部分责任。如果此前已经承担了所有的责任，只能对超过自己应当承担份额的那一部分向真正的污染者进行追查。

对于建设用地，土地使用权已经被地方政府收回，污染是多少年前造成的，法律规定，土壤污染责任人为原土地使用权人的，由地方人民政府组织实施土壤污染风险管控和修复。

对于农业用地，和建设用地，这两个是分开的，差别很大。在整个风险管控和修复程序上相同，过程相同。第一，土壤污染状况调查。第二，土壤污染风险评估。第三，风险管控或者修复。第四，风险管控效果评估或者是修复效果评估，第五是后期的管理。农用地存在土壤污染的风险时，行政机关需要启动调查，对土壤污染的状况普查、详查、监测和现场检查。如果上一个调查结果表明污染物的含量超过了土壤污染风险的管控标准，需要进入下一个程序——土壤污染的风险评估，风险评估同样也是行政机关实施。这一点不同于建设用地，建设用地这部分是责任人实施。风险评估报告会列明土壤污染责任人有什么风险防控义务，作为风险管控而言，主要目的就是控制污染物不扩散，有比较强的应急色彩。修复是把这块地修复到适合下一个用途的状态。风险评估报告中要列出风险评估修复的目标和基本的要求，修复的目标定要结合下一个用途确定，不是单纯的恢复原状。修复之后由土壤污染责任人另外委托第三方对管控效果和修复效果进行评估。

建设用地还是这样几个程序，但重心发生了变化，由污染责任人或者土地使用权人承担责任。  

风险管控和修复在我们国家实行名录制度。名录由省环保厅会同自然资源厅制定，并定期向国务院环保部门报告。只有在名录上的地块才需要进行风险管控和修复。

建设用地的风险管控还有建设用地的修复。建设用地的修复可以细分为几个环节，编制修复的方案，将修复的方案交给环保部门备案，然后实施修复方案。风险管控和修复活动结束后，土壤污染责任人也要对它进行评估。评估报告要到环保部门备案，环保部门对这个评估报告组织评审，评审后才决定是否要将这个地块移出名录。这个地块移出名录才能从事其他的活动，如果没有移出名录就禁止从事开发。

为了保障这样一个责任追究，有一些保障性的制度。第一，污染防治规划，第二，土壤污染标准（风险管控标准）。风险管控标准意义是：一旦超过风险管控标准就要启动土壤污染的风险评估，如果没有超过这个管控标准，就不需要启动风险评估，也不用风险管控和修复。

土壤污染的状况调查、详查、监测制度，还有资金的保障。资金保障部分设立了土壤污染防治的基金，分为中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治资金。中央基金和省基金主要用于农用地土壤污染防治和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定的土壤污染风险管控修复，以及政府规定的其他事项。在生效之前土壤污染责任人无法认定的地块，土地使用权人实际承担土壤污染风险管控和修复的可以申请基金。

还有一项制度，尤其要提醒企业朋友注意。土地使用权的用途或者权属变更要进行污染状况调查。如果土地使用权用途发生了变更，或土地使用权的收回和转让之前，要做土壤污染状况调查，实际解决责任的认定问题。

《土壤法》配套政策：土壤有毒有害物质名录，农用地优先保护类、安全利用类、严格管控类的划分导则，责任人认定的办法等。

胡静强调：土地使用权人在其中有很大的风险。第一，如果有过错，承担终局责任。第二，不管有没有过错，要承担中间责任。污染者没有办法认定的情况下，环保局可以要求土地使用权人进行风险管控或者修复。当找不到污染者或者污染者没有能力修复的时候，中间责任可能事实上变成终局责任。另外，入手一块土地的时候，建议做一个土壤污染检测报告，否则一旦被列入风险管控或者修复的名录，土地使用权人将承担所有的风险管控和修复的责任。