“十三五”财政发展理念的创新方向

2016-01-11 10:27:32   来源：经济参考报

    “十三五”时期，我国经济应适应新常态、引领新常态。从长远的、战略的高度转变对自身经济社会发展的认识全面深化改革，激发市场活力，拓宽创新道路，推动中国经济社会的健康持续发展，转变经济发展方式取得重大突破。财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。从“十三五规划”的总体思路来说，它提出的新理念对财政发展有着非常深刻的启示，值得我们去细致体会、思考。

第一，财政发展须奠定“大国财政”理念。随着我国进入新常态，经济增长率在减缓，但根据资本流动的规律来看，我国将从净资本流入国转变成为净资本输出国，这意味着我国在世界上的经济地位将有一个非常大的转变，国际影响力空前提升。财税体制改革要适应这种形势变化，构建“大国财政”制度，承担相应的全球支出责任，在全球范围内配置资源，这需要从根本上改变我国财政运行的规则。与之相适应的是，我们需要从根本上思考我国的贸易模式，构建世界各国共享的利益格局，“十三五”规划总体思路提出，要“坚持共商共建共享原则，以企业为主体，实行市场化运作，推进同有关国家和地区多领域互利共赢的务实合作，打造陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局”。

第二，财政发展须服务于“经济增长动力转变”、支持“供给侧”管理的理念。在经济增长率不断回落的新常态下，我们须解决经济增长动力转换的大问题，而这个问题的解决依赖于供给结构的优化、升级，也就是说，对于满足同样需求的供给方式是不同的，我们面临着供给方式转变的紧迫性。因此，在未来转换经济增长动力过程中，我们的财政发展大局要适应于供给侧管理的现实需要，激发创新创业活力，创造新供给，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展，加快实现发展动力转换。从微观上来说，我们需要思考财政发展如何服务于上述大局的可操作的方式、方法。

第三，财政发展须摒弃传统的“经济增长率、财政收入增长率越高越好”的观念。从中长期来看，全国GDP增长率将回归个位数增长区间，税收收入高速增长也将回归与GDP增长相一致的正常轨道，主因是对过去税收收入高速增长的补偿性反映。所以，未来应追求有质量的经济增长，追求一种为民所享的经济增长，让人民群众更多地享受经济增长带来的成果。

第四，财政发展须遵循优化政府职能、发挥市场在资源配置中的决定性作用的理念。财政资金的支出方向和方式直接体现了政府职能，优化政府职能要求我们思考财政资金如何与社会资本相结合，实现既定的社会经济发展目标。财政资金的功能和定位应尽可能减少对市场配置的直接干预，发挥作用的方式由直接面向微观主体转变为发挥“撬动功能”和为社会资本提供更多、更好的公共服务，激发市场活力，带动更多社会资本参与投资。在公共基础设施投融资体制、政府和社会资本的合作模式上，十三五规划思路提出“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。加快社会事业改革。”

第五，财政发展须遵循公共服务均等化理念。新型城镇化说到底是“人”的城镇化，本质是公共服务权利的城乡均等化，它是一个确保国家长治久安、建设现代国家治理体系和提升治理能力的重要体现。所以说，在安排财政支出时，加强公共服务的全覆盖，要“促进城乡公共资源均衡配置，健全农村基础设施投入长效机制，把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇，推动城镇公共服务向农村延伸”。

第六，财政发展须注重财政宏观调控的科学性、精确性。这是国家治理现代化的重要体现，它意味着通过知识的积累，运用先进的治理手段，精确实现治理目标。在治理过程中，构建一套信息搜集、应用、反馈的机制，精确评价、衡量国家各项职能的实现程序。具体到财政发展来说，也需要一套精确评估财政职能设定、实施、绩效评价的方式和方法。预算方案经过科学的事前论证，效果可预测、可衡量。事实上，大数据技术和云计算技术的不断发展，正在使其成为可能。

第七，财政发展须遵循正确发挥地方政府积极性的理念。十八届三中全会和“十三五”规划建议中都提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，这要求“建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度”。政府的功能与职能应定位于充当“裁判员”，确保市场在资源配置中起决定性作用。在构建全国统一市场体系的前提下，通过充分履行财政职能，来发挥对市场主体的“引力”作用。

第八，财政发展须着眼于不断完善财政体制。充分考虑政府间事权和支出责任划分，推动政府职能和职责优化，明确政府间职责和事权边界，实施“清单式”管理，推进财政体制不断优化，遵循“以支定收”原则，统筹考虑地方的全口径财政收入，包括政府性基金、国有资本经营收益、国有资源出让收入、上级转移支付收入、其他类型非税收入以及债务收入。

第九，财政发展仍然需要继续推进预算制度改革。预算制度是财政发展的法定性的重要体现，也是国家治理现代化的抓手。要着力从“建立全面规范、公开透明预算制度，完善政府预算体系，实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理”以及“建立规范的地方政府举债融资体制”入手，探讨进一步建立健全预算管理制度的相关内容。