从管资产到管资本：国有资产监管体制寻求变革

2015-09-27 09:29:59   来源：中国青年报

    ·随着“靴子”落地，国有资产管理体制将迎来重大变革，国有资产监管机构也将从“管资产”向“管资本”转变。

·9月13日，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，并且改组组建国有资本投资运营公司。

·“顶层设计方案”的出台，将国有资本投资运营公司推到台前。那么，国有资产管理体制下一步将走向何方？国资委的角色如何转变？国有资本投资、运营公司将会如何发挥作用？

政企分开呼声高

《指导意见》出台后，国有资本投资、运营公司成为外界关注的焦点之一。

国务院国资委主任、党委书记张毅表示，改组组建国有资本投资、运营公司，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起保值增值责任。

在国务院新闻办举行的《指导意见》吹风会上，财政部部长助理许宏才表示，这样的制度设计实际上是在政府和市场之间设立了一个“界面”和“隔离带”。这个“界面”和“隔离带”指的就是国有资本投资、运营公司。

他还表示，国有资产监管机构的指令将主要通过国有资本投资、运营公司这个平台，按照规范的法人治理结构，以“市场化”的方式层层传导，规避政府对市场的直接干预，真正实现政企分开。

中国企业研究院首席研究员李锦表示，作为政府和市场之间的“界面”和“隔离带”，国有资本投资、运营公司有利于进一步实现国有企业的政企分开。

在他看来，国有资本投资、运营公司是国有资本管理体制改革的基础和中心枢纽，决定了整个改革的框架，将成为下一步国企改革的焦点。

“这是关键的一招。”他说，“国有资本投资、运营公司做好以后，国企改革全局就做活了。”

中国人民大学商法研究所所长刘俊海教授指出，这次提出由“管资产”转向“管资本”，其核心是以股权为纽带。通过国有资本投资、运营公司，国有资本的管理可以实现“有进有退”：既可以增持股权，也可以减少股权，还可以设立新的企业，真正实现市场化运作。

刘俊海认为，设立国有资本投资、运营公司有利于实现政企分开、政资分开、资企分开，体现了本轮国企改革市场化、法治化、国际化的特点。

至于具体的实现路径，李锦认为改组组建国有资本投资、运营公司将与国企兼并重组和结构调整相结合，形成“大合唱”。具体方法上，将主要通过“三个一批”来实现：清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。

国有资产监管需转型 防止国有资产流失

无论是地方政府的探索还是大型国企的试点，都反映出国有资产管理体制和理念正在发生变化，也折射出国有资产监管机构转变自身角色的必要性。

李锦认为，改组组建国有资本投资、运营公司，在实现国有企业所有权和经营权分开的同时，也使得国有资本管理体制从“国资委-国企”的二级框架，转变为“国资委-国有资本投资、运营公司-国企”的三级框架，形成“监督-管理-经营”的三个层次。每一个层次和每一级框架都承担着不同的任务，各自的权利和责任也不一样。

他进一步解释说，《指导意见》反复提及“以管资本为主”，就是要让国有资产监管机构从“管人管事管企业”转为“管资本”，实际上就是各级国资委转变自身角色和职能。在这个过程中，国资委对国有企业放权，对国有资本投资、运营公司授权，使其成为国企运营管理的平台，只保留对国有企业监督的权力和责任。

刘俊海对《指导意见》中一句话印象深刻：探索开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。

他认为，这或许意味着未来国有资本管理体制改革的一个可能的方向是：减少甚至去除国有资产监管机构的授权，减少中间环节，直接让国有资本投资、运营公司履行出资人职责。

改革尚需稳妥推进。中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧则认为，不要急于推进组建国有资本投资、运营公司与企业兼并重组，不要“两张皮”，而应该相互协同，通盘考虑。

刘俊海提醒，试点和探索的前提必须符合法律规定，依法合规运行。尤其需要注意的是，在通过兼并重组等方式改组组建国有资本投资、运营公司时，需要注意防止国有资产流失，强调国有资产的保值增值。

国资监管改革不是复制淡马锡模式

在部分省市和央企开展的国有资本投资、运营公司的试点，以及“国资委-国有资本投资、运营公司-国企”的三级框架，让不少人认为这场改革是“中国版淡马锡”。而在《指导意见》出台之前，一直有争论：这场国有资产管理体制改革是否应该学习新加坡淡马锡模式？

对此，国务院国资委研究中心副主任彭建国撰文表示，“管资本为主”的国有资产监管体制总体上不是淡马锡模式。他认为，淡马锡模式的一些做法可以借鉴，但这个模式总体上不符合中国国企改革的大方向或大原则。

彭建国还指出，新加坡国有经济规模很小，并处于从属地位、补充作用。中国的国有经济规模巨大，经营性国有经济总量是新加坡的好几百倍，而且地位重要、作用重大，所以必须有专门的国有资产出资人代表机构来监管，新加坡的淡马锡模式不适合中国国情。

作为国企改革领域的研究者，刘俊海和李锦也赞同这一观点。他们认为，虽然“管资本为主”的国有资产监管体制与淡马锡模式有着相似的内涵，都强调让国有企业市场化运作，成为独立的市场主体，但二者的区别也很明显。

刘俊海指出，相比新加坡的淡马锡模式，我国的国有经济规模和影响力都更大，而且各个省市面临的国有资产监管情况不一样，因此不能简单套用淡马锡模式来阐述和开展国企改革。

李锦认为，“管资本为主”的国有资产管理体制改革的形式、方法和路径不能简单套用或复制淡马锡模式，要根据中国各个企业、地方的实际情况具体开展，甚至是一企一策、一地一策。

他进一步解释说，虽然淡马锡模式和“管资本为主”的国有资产管理体制改革都强调政企分开的精神内涵，但由于社会基本制度的原因，我国的国有资本投资、运营公司更为强调社会责任和党的领导。

就在《指导意见》出台一周后，中共中央办公厅印发了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》，对在深化国有企业改革中坚持党的领导、加强党的建设提出要求、做出部署。