建立与维护以规则为基础的多边贸易体制

2015-04-09 17:37:10   来源：人民网-国际频道

当前和平与发展是世界的主旋律。然而要实现和平共处，共同发展需要各国的政治意愿和国际法的保障。随着经济全球化和多边贸易的迅速发展，现行贸易体制需要一套公平、合理、透明的国际贸易规则。建立一个以规则为基础而不是以权利控制的多边贸易体制是实现多边贸易发展的稳定性和可预测性以及实行国际贸易法治重要的一步。

世界贸易组织的一揽子60个国际贸易协定是国际贸易领域最广泛，也是国际贸易领域的唯一体系。160个成员都以世界贸易组织规则发声，来证明自己的贸易政策正确。而小国则可以通过结盟来对抗大国，并且利用国际贸易规则来挑战大国。世界贸易组织为解决多边争端，提供了程序性和组织化的工具，各经济体承认这些工具的效力。由于“约定必须遵守”是公认的原则，条约不仅可以帮助成员实现政治意图，而且可以帮助成员建立实现政治意图的稳定预期。条约作为工具及其拥有的效力，对于大国或小国，发达经济体或发展中经济体都是一视同仁。从这个意义上来说，世界贸易组织的规则是比较客观的。世界贸易组织作为有约束力的排他性的国际条约对160个成员有强制约束力，世界贸易组织成员一旦加入该组织都承认WTO法具有程序上和组织上的效力，这就是以规则为基础的多边贸易体制的重要性所在。

中国于1978年开始的改革开放进程，使中国逐渐融入国际社会并成为其中积极一员。国际法成为推进这一目标的重要工具。中国是多边贸易体制的受益者，也是以规则为基础的多边贸易体制的建设者、维护者。中国加入了世界贸易组织，并且缔结了一系列双边或区域自由贸易协定。由此形成的一套公平、非歧视和透明的国际贸易规则为中国的商品进入国际市场提供了稳定和可预测的国际法律环境，使中国国际贸易突飞猛进地发展。中国已经成为世界货物贸易第一大国。多边贸易体制与双边贸易关系是相辅相成的。多边贸易体制提供法律框架和制度平台，通过双边贸易从事实际交易和往来，使企业实际受益。当企业在双边贸易中受到进口国政府政策不公正的待遇时，也可以通过其本国政府告到WTO的争议机构解决，促使进口国政府修改其不符合WTO规定的贸易措施。从而多边贸易体制为双边贸易提供法律保障。多边贸易规则也是从很多双边的或区域的自由贸易规则的共识与协议扩展到多边。因此发展多元化的双边或区域的紧密贸易关系也是建立和维护多边贸易体制的基础。

目的与宗旨

作为第二次世界大战后在布雷顿森林召开的世界金融大会的产物，关税及贸易总协定（GATT）/世界贸易组织（WTO）、世界银行、国际货币基金组织被誉为世界经济三大支柱。GATT/WTO的宗旨是提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产及贸易，同时保护和维护环境，保证发展中国家、特别是其中最不发达的国家，在国际贸易增长中获得与其经济发展需要相当的份额，通过达成互惠互利安排，实质性削减关税和其他贸易壁垒，消除国际贸易关系中的歧视待遇，决定建立一个完整的、更可行的和持久的多边贸易体制，决心维护多边贸易体制的基本原则，并促进该体制目标的实现。

GATT/WTO一直力图通过降低关税、去除贸易壁垒、提高贸易法规透明度、为贸易谈判提供论坛、创设贸易争端解决机制等方式为消除贸易壁垒和发展贸易的同时保障成员的权利和人民的福祉提供支持。事实证明，依照公平、公正、透明的规则进行的国际经贸活动，能够跨越东、西方的意识形态分歧，消除歧视，促进国际贸易的发展与国家间的经济合作。建立一个公平、公正、开放、有序和包容的以规则为基础的多边贸易体制，有利于缩小南、北方经济差距，消除贫困，以便实现联合国的千年发展目标。为实现这一宏伟目标, GATT/WTO与世界银行与国际货币基金组织的执行手段和方法不同。世界银行是通过向发展中国家提供优惠或中长期贷款用于消除贫困。20世纪60年代起，世界银行也发起设立了解决投资争端国际中心（ICSID）为发展中国家的海外投资提供非商业保险的投资担保机构（MIGA）。GATT/WTO是通过多边贸易谈判，制订国际贸易规则，审议各成员的贸易制度，多边解决贸易争议和技术合作，向发展中国家提供差别和优惠的待遇实现GATT/WTO总则确定的目标。国际货币基金组织是制定国际货币政策，协助成员国实现外汇收支平衡，为有财政困难和金融危机的国家提供紧急金融支持。在全球治理中如何发挥这三个国际经济支柱的作用是一个亟待解决的问题。三个国际机构的总则基本上是为消除世界贫富差距，寻求可持续和平发展，这与联合国宪章是一致的。但是如何解释总则，如何执行既定方针，如何发展这三个在国际经济领域重要的国际组织是各成员国谈判和博弈的过程。这种博弈没有完成时，只有进行时。培养一大批国际金融、投资、贸易和国际法、国际关系、国际经济的专家在该组织内的改革中发挥作用，发出中国声音和引导作用是建立与维护多边体制的关键。

多边贸易谈判

WTO是GATT八轮多边贸易谈判的产物。WTO所达成的六十多个一揽子协议反映了一百多个成员政府的政治意愿和世界各种法律体系的贡献。WTO的制度设计匠心独运，与其他世界经济组织不同，WTO并非完全由成员的实力导向，而是由规则导向，这使WTO往往将权力斗争、利益博弈与意见分歧导入法治轨道，通过艰难的多边贸易谈判，制定了比较完整的贸易规则，被誉为“世界贸易宪章”。第八轮乌拉圭回合谈判使GATT从货物扩大到服务贸易，就与贸易有关的知识产权，与贸易有关的投资措施进行谈判。这些新议题亦称“三驾马车”，是发达国家在其跨国公司主使下纳入乌拉圭回合的一揽子谈判议题。

中国政府作为乌拉圭回合谈判的观察员，派笔者参与了乌拉圭回合的最后谈判，以观察员身份参加了1991年12月17—20日在日内瓦召开的与贸易有关的知识产权协议草案的十个发达国家与十个发展中国家的乌拉圭回合的最终谈判。乌拉圭回合初始，发展中国家反对这些新议题如“知识产权”纳入乌拉圭回合的多边贸易谈判。发展中国家认为，知识产权已经有很多国际公约，如保护版权的伯尔尼公约，关于专利的巴黎公约，保护商标的马德里协定以及世界知识产权组织（WIPO）等关于知识产权的国际机构。不应该将知识产权纳入以货物贸易为主的GATT。发达国家强调知识产权保护与贸易密切联系，发达国家服务贸易和知识产权贸易已经占其贸易总额的75%以上。另外发达国家认为世界知识产权组织没有类似GATT 的贸易报复手段即“没有牙齿”，因此主张必须将知识产权纳入GATT。之后，发展中国家从其发展长远利益考虑，改变了谈判策略，变被动防御为积极参与和主动出击。因为乌拉圭协议是一揽子协议。其中关于取消纺织品配额和农业协议等对发展中国家有利。另外，科技是第一生产力，保护和吸引知识产权的投资是发展中国家脱贫和经济发展的重要推动力。与其让发达国家单方面达成一个对发展中国家不利的知识产权协议，不如发展中国家参与谈判,争取达成一个比较公平的协议。再加上当时美国严厉执行其国内贸易法关于保护知识产权的“特殊301”条款，已经将中国、印度等国列入对美国的知识产权未给予“充分有效”保护的“重点国家”黑名单，美国随时可以对在黑名单上的重点国家采取单方面贸易报复。如果将知识产权纳入GATT，美国则不可以采取单方面的贸易报复措施。多边贸易体制对发展中国家是一个保护伞。乌拉圭回合对知识产权提高了保护水平：对计算机软件视为著作权保护50年，专利保护期由15年提高到20年，对农业、化学药品给予专利保护。但是发展中国家坚持保留对专利的强制许可、发达国家对发展中国家技术援助、最不发达国家有更长的过渡期等条款。事实证明，保护知识产权促进了发展中国家包括中国的科技发展。2014年中国的专利申请已经占世界专利的三分之一。仅以华为公司为例，该公司拥有4万项专利，研究与开发费用占其收入的12%，世界领先。由于计算机软件的保护，中国IT技术迅速发展，带动中国的网购，互联网贸易成为世界领先。乌拉圭回合的成果之一是取消纺织品配额，便利中国的服装、鞋帽大量出口。

1995年1月1日，一个具有国际法人资格的世界贸易组织WTO成立。2001年发起的多哈回合谈判被视为“发展回合”。部长会议作出决议，对为保护人类健康、可以治疗艾滋病等传染性疾病的新药，应鼓励该类专利的转让。2014年12月7日，经过艰苦的谈判，巴厘岛部长会议就贸易便利化达成一揽子协议。但是后巴厘岛协议的落实也是一波三折，至今多哈回合谈判未果。

在多边谈判中，谈判各方都是平等的。而在双边谈判中，发展中国家单枪匹马与老牌的西方发达国家较量，其谈判实力往往不敌美欧发达国家。而且发展中国家单独与发达国家谈判，很难说服发达国家的谈判对手改变其不合理的要求。在多边谈判中则不然，某个发展中国家的诉求可以得到很多其他发展中国家的支持与共鸣。多边谈判对发展中国家是一个保护，能提升发展中国家的谈判能力，迫使发达国家调整其强硬立场。双边谈判中，发达国家对发展中国家特别是对中国有歧视。而在多边关系中，各国不论强弱，必须执行非歧视的原则，相互给予无条件的最惠国待遇。中国加入WTO也是经过15年的艰苦谈判，所获得的在多边贸易谈判中心的合法与平等身份来之不易。中国应该坚持多边贸易谈判和维护多边贸易体制。

WTO涵盖协议内容广泛，且具有扩展性

早期GATT是货物贸易时代的产物，其主要内容集中于关税减让，但经过数十年的发展，WTO涵盖协议已经超越货物贸易，深入到与贸易有关的投资、与贸易有关的知识产权、服务贸易、技术贸易壁垒、检验检疫协议等领域，其内容也涉及到几乎所有的贸易措施。这是人类历史上第一次在如此大范围的经贸领域内达成多边协议，对世界经济一体化的贡献不容低估。WTO涵盖协议提供了国际贸易规则，使国际贸易规则比较可预测,稳定且有连续性。WTO全套的规则可以使数亿贸易经商者在迅速发展的国际经济一体化中不被强食，其权利与义务比较可预测，有一定法律保障，减少了风险。中国加入WTO使美国修改了其对中国的最惠国待遇条款年度审议的瓦尼克修正案，使中美贸易关系正常化，中美之间相互提供无条件的最惠国待遇，为中美贸易的发展提供了法律保证。WTO涵盖协议通过引入世界知识产权等一系列国际公约，通过条约解释外延WTO涵盖协议到其他国际法，例如国际环境保护公约、保护稀有动植物公约等，使国际法可用于WTO案件的法律分析。这也是WTO法对目前碎片似的国际法的整合作出的贡献。WTO是成员主导的国际组织，决策民主，协商一致，一个成员一票，反映了国际法主权平等的原则。但是由于决策程序漫长和使全体一致同意很困难，这也为WTO涵盖协议的修改与进一步扩展增加了难度。

WTO争端解决机制具有专业性和比较有效的执行力

这一机制充分借鉴了国际仲裁和诉讼公约以及世界主要法律传统的司法经验，融合了诉讼、仲裁与调解等多种争端解决方式的元素，使WTO的争端解决机制兼具比较公平性与灵活性。自WTO争端解决机制运行以来，迄今已经受理约500个案件，WTO成立年受理的案子是GATT成立年受理的案子数量的近一倍。WTO成为拥有准司法职能的国际组织中受理案件最多、最活跃的一个，使WTO成为“有齿之虎”。它的“齿”不仅表现在可以经WTO争端解决实体（DSB）授权胜诉方向未履行裁决的败诉方施行贸易报复, 每月两次的DSB大会上,败诉方必须向WTO全体成员报告其执行裁决的情况,从而使WTO全体成员对未履行裁决的败诉方进行实时监督和施加压力,迫使该成员履行WTO裁决。

WTO无法从根本上改变世界经济体系。它是世界经济体系的产物，它受制于这一体系既有的结构和运行规律。这一结构包括南、北之间的经济差距，以及由此引发的利益分歧，这种分歧是导致多哈回合难产的深层原因。尽管WTO框架通过复杂的安排试图吸收世界经济体系不均衡带来的负面效果，但并不能够彻底改变它。对于力图争取更加公平、合理的世界经济秩序的成员而言，不仅需要围绕WTO进行耐心、细致的努力，也需要成员政府拿出政治意愿突破障碍达成协议，尽早完成多哈发展回合的谈判使命，使世界重建对WTO的信心。以规则为基础的多边贸易体制可以保护发展中国家的利益，如果多边贸易体制受损，贸易保护主义卷土重来，将使发展中国家雪上加霜。

国际经贸新动向

自金融海啸之后，世界经济秩序在受到冲击的情况下，处于深刻的变革之中。在国际经贸领域，一些新的动向也引起人们的注意和猜测。这些新的动向包括以下几点。

第一，区域经贸合作高速推进。由于多哈回合谈判进展缓慢，一些新的议题转而通过区域性的“小多边”谈判的方式加以推进。其中比较引人注目的，包括正在谈判中的《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）与《欧美跨大西洋贸易与投资伙伴协议》（TTIP），这些谈判中的议题都涉及了服务贸易、投资、知识产权、国有企业等内容，将WTO协议提出的自由贸易水平进一步拉高，但同时也将削弱非协议成员国的国际竞争力。总体来看，世界正在出现区域经济一体化的明显趋势。区域自由贸易协定是WTO的无条件最惠国待遇基石条款的例外，被视为“灰区”。区域自由贸易协定应该是透明的、开放的。不应损害区外成员的既得利益。

第二，WTO框架下无法以多边方式达成协议的内容，转而以诸边方式加以推进。其中较为典型的是由美、澳发起的有21个成员国参与的“诸边服务贸易协议” （TISA）的谈判，国际电讯协议（ITA）。

第三，在投资等领域，过去无法在WTO框架下推进的内容，转而以双边谈判方式取得进展。例如中美投资协定谈判正在进行。但是也有一些国家例如澳大利亚等国暂时中止了与外国的双边投资协定谈判。主要是因为对双边投资协议的条款解释诸如：国家为公共利益管理投资的措施如禁烟措施等是否违反了“国家对投资者的公平公正待遇”的问题尚存争议等。

第四，以中国为代表的新兴经济体正在扮演受关注的角色。随着新兴经济体国力的增强以及本国产业升级的需要，其立场也在发生微妙的变化。例如，中国在投资、知识产权和服务贸易等领域表现积极。2013年，上海自贸区的成立显示出中国扩大对外开放的决心，这无疑将对全球自由贸易产生积极影响。2014年APEC领导人同意开启亚太自由贸易协定谈判是具有里程碑意义的。亚太自由贸易协定可以整合亚太地区现有的55个区域贸易自由协定，将来也可以把其他有关联的区域贸易协定容纳进来。随着世界经济格局的变化，传统意义上的南、北关系和南、南关系也将出现某些调整，新兴经济体将与发达国家之间寻找到更多的共同关注点，而新兴经济体之间的竞争也在增加，这些新的局面将进一步影响WTO。

WTO面临的新情况及建议

在时局变化之中，有一些学者对WTO的前景表示担忧，认为区域经济一体化的快速进展将“架空”WTO，发达国家与发展中国家之间新的分化将“拆散”WTO，认为WTO自身的一些制度弱点将“削弱”WT0。对此，笔者有不同的看法。

首先，目前区域性经贸协议取得的新进展建立在WTO既有成就的基础上，而非颠覆WTO的成果。作为WTO成员方在区域经贸协议中提出的标准，不能达成低于WTO项下的承诺，这意味着，区域经贸协议只能是WTO协议的“升级版”。区域自由贸易协定的谈判要向WTO通报。WTO应该对区域自由贸易协定进行监督。此外，与区域性经贸协议不同，WTO是一种全球贸易规则框架，这种框架具有普遍适用性，将为跨区域之间的经贸合作提供平台，这是区域性经贸协议无法取代的。事实证明WTO促进了国际贸易的发展，在国际金融危机的情况下遏制了贸易保护主义的死灰复燃。WTO受到国际社会的普遍支持与信赖。其成员160个国家和单独关税区无条件接受WTO的管辖。WTO是不可能被拆散的。

其次，在多哈回合中，发达国家与发展中国家之间的分歧较大，这必然增加WTO谈判的难度，但另一方面也表现出发展中国家谈判实力和技巧的改善，以及自身经济地位的提升。从某种意义上讲，这本身亦是WTO的一种成就。但随着WTO成员的增加，谈判议题日趋广泛，已足以引起人们对它不堪重负的担忧。在这一局面下，保持WTO的稳健发展，增加发达国家对发展中国家特别是对最不发达国家的援助，增加对贸易的扶持，支持发展中国家的能力建设，坚定不移地维护和促进多边贸易体制的发展是关键。

第三，当今世界国际组织的治理模式并非一元，而是多元，且每种治理模式皆非尽善尽美。联合国、世界银行、国际货币基金组织等国际组织都存在这样或那样的缺陷，改革的呼声都很高。但是，如何更加合理地改善WTO，并非简单的问题。首先WTO成员应坚持WTO的基本原则，反对贸易保护主义，反对歧视，坚定维护WTO多边贸易体制。此外，呼吁改革的成员和专家也有责任提出合理的改革构想。

作为“抛砖引玉”，笔者有几点建议: （1） 改善WTO的决策机制。建立类似联合国常任理事国的决策机制。决策机制可以由发达成员与发展成员搭配的15—20个常任决策成员组成，以决定日常重大政策的落实和提出政策建议，供每两年的部长会议决定。该常任决策成员可以每两年轮选更换。（2） 成立贸易便利化基金。联合国曾通过决议要求发达国家每年提供相当于其国民生产总值的0.7%的捐款，支持发展中国家消除贫困。多边金融机构包括世界银行和区域开发银行的赠款或软贷款大部分来自发达国家的赠款。另外多边金融机构与WTO建立了支持贸易发展的合作机制。多边金融机构应该把发达国家赠款的一部分直接交给WTO使用，成立支持发展中国家特别是最不发达国家的贸易便利化项目的实施的基金。（3）改善WTO争议解决机制。增加对专家组成员的培训，扩大发展中国家的专家参与WTO解决争议。扩大上诉机构的职能，比如在推翻专家组报告的某些裁定后，上诉机构可以对涉案事实进行补充审理，以便完成法律分析，避免退回重审，从而降低当事方的诉讼成本。通过部长会议授权，WTO争议解决也可以受理与贸易有关的投资争议，与贸易有关的环境争议，以及FTA的争议。（4）WTO应该加强对区域自由贸易协议和诸边协议谈判的监督和管理。WTO部长级会议应该对解释与执行GATT第24条边境与区域自由贸易协定条款作出决议，成立专家组审议已经达成的区域自由贸易协议和诸边协议并报告部长会议主要问题和方向。

最后，人类历史表明，每一个国际组织都要适应历史潮流，为提供就业、改善人民生活、保持社会、经济可持续的发展不断做出贡献。WTO如何面对挑战、不断改革，使它决策效率提高，以便有能力将人类的经贸活动推向更加有序、平等、繁荣、活跃的程度，与此同时，也应对改革的难度有清醒的估计。迄今为止， WTO的涵盖协议主要延续了发达国家为主制定的GATT和乌拉圭回合谈判的一揽子协议。当时中国尚未恢复在GATT的席位。中国加入WTO以后由边缘的观察员逐渐变成一个重要的成员。中国应积极参与WTO规则的制定与修改，积极参与贸易制度审议和多边解决争议。学界对国际法、国际贸易法、WTO法、国际司法的法理与实践的研究迫在眉睫。要在WTO的各项职能中发挥作用，提高国家软实力，人才是关键。

（作者：张月姣　世界贸易组织上诉机构成员，清华大学、汕头大学教授）